一条红线维系“国之大者”——2022年自然资源工作系列述评之耕地保护篇

编者按新故相推，日生不滞。


2022年，自然资源部门围绕学习宣传贯彻党的二十大精神，扎实履行“两统一”职责，服务保障经济社会高质量发展，大力促进人与自然和谐共生，实现了新作为，焕发了新气象，取得了新成效。
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今日起，我们将连续刊发2022年自然资源工作系列述评，共计9篇，从部层面政策设计与地方生动实践、部层面改革举措与地方发展变化、部层面大事要情与地方探索创新等多个维度，回望极不平凡、极其艰难、极具挑战的一年，重温迎难而上、踔厉奋发、笃行实干的足迹，激励全系统干部职工在新的一年继续砥砺前行、奋勇争先，立足新起点，锚定新目标，一步一个脚印把党的二十大作出的重大决策部署付诸于行动、见之于成效，在推动人与自然和谐共生的现代化新征程上奋力书写“赶考”新答卷、赢得更大荣光。

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7 f5 {8 V2 @4 I* k. Y8 E- u时代变迁，见证土地承载国计民生之重。
坚持最严格的耕地保护制度，始终是一个基础性、全局性、战略性的问题，“牢牢守住18亿亩耕地红线”，也一直是习近平总书记牵挂于心的大事要事。
  B8 M" S$ B% Y9 n, [+ W+ k一条耕地红线，支撑着十几亿人的口粮安全，维系着中华民族永续发展的根本大计，牵动着人与自然和谐共生的发展方略。诸此种种，无不关乎“国之大者”。
8 ]1 i9 n' m7 T0 e2 T; m6 p2022年，百年未有之大变局加速演进，国内外不确定性因素增多，自然资源管理统筹高质量发展与高水平安全面临多重风险与挑战。这一年，全系统以久久为功的使命担当，紧扣党中央要求持续健全新时代耕地保护制度体系，推出一揽子“长牙齿”的改革举措，全面压实耕地保护责任，以“严”为纲全方位守护耕地红线，为粮食连年丰收、经济稳定发展和国家总体安全筑牢了根基。
推动建立更加科学、严密的耕地保护制度体系
耕地净减少1.13亿亩，净流向林地1.12亿亩、园地0.63亿亩，现有耕地质量总体不高，分布重心继续北移……
数据支撑，关乎决策质量。
“三调”摸清了全国国土资源家底，也反映出耕地保护存在的突出问题与严峻挑战。2022年，这些调查成果及时得到转化应用，为进一步加强耕地保护等重大决策部署提供数据依据，全面支撑了全国国土空间规划纲要编制和“三区三线”划定，还对建立耕地年度进出平衡制度、加快耕地保护立法进程等国土空间治理产生了深远的基础性影响。
2 X6 b4 o$ U3 R# q; i制度建设，关乎治理效能。
; z! E. y, w3 M  ?$ L3 p习近平总书记指出，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。进入新时代，人与自然和谐共生的高质量发展赋予耕地保护更丰富的内涵和使命，也带来更多挑战。如何与时俱进，不断完善最严格的耕地保护制度，成为对国土空间治理能力的考验。为此，自然资源部门以空间规划为引领，以完善立法为支柱，以用途管控为核心，推动建立耕地保护更加科学、严密的整体性制度体系。
! N& b5 ?& U# c0 K- F道法者治，良法善治为要。
最严格的制度落地，离不开最严密的法治保障。随着新版《土地管理法》及其实施条例的执行，最严密的法治网络也越织越密。2022年，大多数省级土地管理法实施办法纷纷落地，最严格的耕地保护制度在法治层面得到更为明确的诠释：耕地利用优先序、耕地质量管护、耕地保护补偿、耕地保护责任落实、永久基本农田划定与特殊保护，以及耕地“非农化”“非粮化”等用途管制要求，都得以在法律法规和地方政策层面细化落地。更值得关注的是，以立法“小快灵”著称的《黑土地保护法》应运而生，《耕地保护法》也已上报国务院审议，此类专门立法使耕地保护法律制度的系统性与整体性更加完善。
顶层设计，关乎战略全局。
“从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。”习近平总书记对国土空间开发保护提出明确要求。
2022年，全国国土空间规划纲要编制完成，对全国国土空间作出全局安排，以“三调”及最新变更调查为统一底图，优先划定耕地和永久基本农田，带位置分解下达各省（区、市）耕地保有量和永久基本农田保护任务。其中，严格落实耕地保护的优先序，做到现状耕地应保尽保、应划尽划，扣除必要合理情形后全部带位置纳入耕地保护任务，确保耕地实至名归。与此同时，优先将可以长期稳定利用的耕地划入永久基本农田，并按照“大稳定、小调整”的原则通过“优进劣出”优化布局。可以说，纲要将最严格的耕地保护制度落实到国土空间规划编制当中，确立了耕地尤其永久基本农田的优先保护地位，使之成为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。
制度源于实践，也将归于实践。
这一年，各地从实践层面提升耕地管控强度，逐级压实耕地保护责任，强化对18亿亩耕地红线的整体保护，推动“严保严管”的耕地保护整体态势基本形成。
一揽子改革举措让18亿亩耕地实至名归
粮安天下，地为根基。
( ?9 ]; a. \) w然而，违法违规占用耕地等问题屡禁不止，耕地“非农化”“非粮化”一直冲击着18亿亩耕地红线，威胁粮食安全。
“18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。”习近平总书记一语中的，“耕地保护要求要非常明确”。
“实至名归”就是要将“最严格”贯穿耕地用途管制始终，从严管控耕地特别是永久基本农田转为非农建设用地或其他农用地，确保“农田就是农田”。
( C  N0 j0 f( R6 J$ Q+ `' q* w: V破解难题，仍需深化改革。
/ Q2 w% n2 x2 u( S6 H+ E“两平衡一冻结”给出了解决方案：建设占用耕地实行占补平衡，农业结构调整使用耕地实行进出平衡，违法占用耕地先行冻结储备补充耕地指标。
坚决遏制耕地“非农化”，最佳方案就是各类建设尽量避免占用耕地，确需占用的严格落实占补平衡。
2022年2月，自然资源部发布的第三批节地技术和节地模式推荐目录中有23个典型案例，各地探索在工业厂房、基础设施、新能源环保产业领域推广节地技术，通过立体空间综合开发、城镇低效用地盘活和集体建设用地挖潜等模式，实现了避免占用或尽量少占耕地。基层实践反复证明，节约就是最好的保护。落实最严格的耕地保护制度，需要与最严格的节约用地制度深度联动，从规划引领、计划管理、标准控制、市场配置、存量盘活、供地改革、示范带动、技术创新等用地全周期各环节改革创新，让“耕地和永久基本农田”真正成为不可突破的控制线。
- ~/ z7 c  b& ^* c沁人心脾的稻花清香、生机盎然的绿色田野、拔地而起的农民新居⋯⋯广东，全面推进垦造水田项目5年有余，将零散的旱地建成集中连片水田，有的已成网红打卡点。至今，广东省已开工建设水田43万亩，完工38万亩，验收33万亩，在还清16万亩历史欠账的同时，保障了国家和省级175个重大项目实现水田占补平衡。
1 y/ i; l, j2 ]9 W) {* S从全国范围来看，无论哪里遇到确需占用耕地的非农建设项目，都要按照“占一补一、占优补优、占水田补水田”的原则，补充同等数量和质量的耕地，确保可以长期稳定利用。自然资源部组建以来，持续紧盯补充耕地的真实性，连续五年组织开展补充耕地集中核查，涉及项目17万余个，查出存在问题比例占5.6%，对其中弄虚作假问题严肃查处。
2022年，耕地占补平衡管理进一步规范，建立实施了补充耕地全程监管机制，对补充耕地项目选址论证、实施验收、报备入库和后期管护等方面从严从紧要求。同时，利用信息化手段加强监管，升级改造耕地占补平衡动态监管系统，全面启用“三区三线”划定成果应用于项目审查，确保补充耕地真实可信。
; A+ z) ?0 [3 a: S有效防止耕地“非粮化”，就是严控耕地转为其他农用地，确需使用耕地的落实进出平衡，保证可以长期稳定利用的耕地不再减少。
从“三调”结果看，耕地减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。按照进出平衡要求，对于耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，要在年度内补足“同等数量、质量”且“可以长期稳定利用的耕地”。
耕地不合理流出，怎么办？必须找补回来。要坚持良田粮用，鼓励果树林木上山上坡，推动“三调”查清的“可恢复耕地”逐步有序复耕，优化农用地布局，提高耕地生产能力。对于“非粮化”问题整治，一方面要依据自然地理格局，在国土空间规划中明确恢复耕地空间；另一方面把握恢复节奏，科学合理制定恢复计划，设置一定的过渡期，综合考虑农民意愿、经济社会发展条件、种植作物生长周期、市场状况等因素稳妥有序推进耕地恢复。
8 {7 x# `8 p# j0 r& U耕地恢复与农民利益密切相关，要切实尊重农民意愿，坚决杜绝统一强行简单恢复耕地。从实践来看，也要注重综合运用政策、市场、科技等手段处理好耕地保护与农业结构调整和农民致富增收的关系。不少地方探索通过种粮经济补贴、农业扶持政策、土地综合整治、培育新型农业主体、推进粮食全产业链发展以及科技推广应用等方式提升规模化种粮效益，让农民愿意多种粮、种粮多获利。
8 }0 a/ F" D5 E# ?& N$ L) I基于此，2022年在全国范围开展耕地流出问题排查整改工作中，各地按照统一部署“找回”耕地，对于不合理的耕地流出，实事求是地分类整改恢复，初步遏制了耕地不合理减少势头。
其中，四川省导向明确，把进出平衡落实情况作为耕地保护党政同责的重点内容进行考核。河南省对照耕地流出图斑进行系统研判，按乡镇形成耕地“找回”一张图，在查清原因的基础上分类施策解决问题。广西等地在推行粮食种植补贴的基础上，探索培育水稻生产社会化服务主体，引入新型农业经营主体规模化种粮，采用生物技术整治零散土地推动集中连片复耕，实现了种粮效益和农民收益双提升。
7 m* c/ X$ k% S3 Y# @3 G此外，各地统筹谋划未来一个时期耕地恢复工作，湖南在耕地保护国土空间专项规划编制中明确耕地恢复空间887万亩，浙江在国土空间规划编制中明确未来五年恢复耕地的数量和时序安排。
特别值得关注的是，2022年耕地进出平衡监管系统正式启动，运用卫星遥感等现代信息技术和实地巡查等方式动态监测耕地变化情况，并及时分析评估、分类处置，耕地“非粮化”监管进入日常化、规范化和制度化轨道。
; N& c8 Z8 r/ H* w8 G; u  h9 o说起智慧监管，浙江“耕地智保”应用场景火了。
: ^8 o( G; Q" ]. r9 s“耕地智保”应用场景建设，包括耕地空间账本、田长责任体系、铁塔高位探头、田长巡查处置四大功能模块，形成“发现—核实—处置—销号”全流程闭环管理处置体系。其中，全省现状耕地、永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区、耕地恢复潜力、耕地“非农化”等相关数据集成在一张工作底图上，建立起耕地空间数据库；同时，利用“空间码”数据关联技术，打通审批、执法等相关业务系统和管理层级，实时更新耕地相关数据，建成可精准到每一块图斑的耕地资源空间“活账本”。由此，“田长巡查、铁塔探头、卫星遥感、无人机”四位一体的耕地信息化监管链条成型，解决了耕地家底掌握不精准、用途变化不清晰等问题，可以实时动态监管“非农化”“非粮化”以及违法违规占用耕地行为。
“人防+技防”的类似探索，在全国越来越多。
  }  j1 ~  Y( n+ \2022年，年度国土变更调查重点围绕耕地等地类变化监测、特定专题或重点区域监测等任务，使监测成果及时应用于耕地卫片监督、执法督察和国土变更调查日常变更。
; l! Z. A  W: c+ c/ i+ [4 x  @8 n3 |当然，从根本上解决耕地“非农化”“非粮化”问题，需要探索多元化的耕地保护补偿机制，充分调动基层组织和农户的积极性。
4 @: b9 n2 ]' q山东，对耕地保护成效突出的20个县（市、区）进行通报表扬，并给予3个亿的资金奖励和6000亩新增建设用地指标。奖励资金全部用于乡镇，其中不低于70%用于村集体经济组织，允许用于田长制相关支出。
" J: r! w( A4 W2 t江苏，每年投入1亿元，对耕地保护成效突出的乡镇给予200万元奖励，专项用于基本农田建设与保护、耕地开发整理、耕地质量保护与提升等。其中，不低于50%用于村级集体经济组织。
安徽，综合考虑各地田长制工作、遏制耕地“非农化”“非粮化”等工作情况，对成效突出的乡（镇）给予专项资金补偿激励。其中，不低于50%用于村级集体经济组织开展耕保相关工作。
诸如此类探索，不同地方各有所重。总体来看，探索建立耕地保护激励机制，就是为了提高耕地所有权人、承包权人、经营权人和有关管理组织的积极性，鼓励农业生产经营者采取措施守住耕地数量，提升耕地质量，改善农田生态，守好用好每一寸耕地。
采取从严从紧的特殊举措保护好优质耕地
红线之守，来之不易。
守住可以长期稳定利用的“好”耕地，尤其需要特殊管控举措。
" `6 A" S  w" G0 d( c  B永久基本农田是耕地中的精华，也是我们的“口粮田”。
“基本农田就该种粮食。除了流转的地，我自家的耕地也没耽误，粮袋子满当当。”重庆市石柱县60岁的村民田永强自家的4亩地，一年可收2000斤玉米和4000斤稻谷。好田好土是庄稼人的命根子，但重庆大山里到处散布着零星的“巴掌田”，作为渝东南典型喀斯特区域的石柱县，更是如此。对此，重庆采取“化零为整”的方式，将零散、低效、废弃的地块适度集中，建成规模化的连片水稻种植基地，吸引了不少种粮大户。如今，耕地流转价格从每亩200元提升至600元，耕地上种出的生态红米，售价可达每斤30元，农户的种粮热情也随之提高。以此为基础，石柱县还将打造农文旅融合的田园综合体整治项目，让农民种粮获得更多收益。
6 X4 S, y) F; G6 U; G: q在重庆，改变的不仅仅是“巴掌田”，农田变良田也改变了以往种粮不赚钱、耕地管护难的窘境，提供了永久基本农田的“永久保护”方案。
对“口粮田”实行永久保护，要有“严上加严”的特殊之举。为此，发挥永久基本农田对各类建设的管控约束作用，严格重大建设项目审查，对不符合占用规定的，一律不予通过建设用地审查和用地预审；符合占用规定的，按照“数量不减、质量不降、布局稳定”的要求补划到位。同时，严格永久基本农田用途管制，结合耕地卫片监督和国土变更调查，全面动态掌握永久基本农田保护利用状况，及时将疑似问题图斑下发地方整改落实，将违法违规占用永久基本农田问题解决在初始和萌芽状态。
黑土耕地是珍贵的土壤资源，是耕地中的“大熊猫”，也是国家粮食安全的“压舱石”。
“针对黑土保护问题，黑龙江省全面规划，借助科技支撑，打出一套粮食安全与生态保护并重的组合拳，为退化的黑土‘加油’。”2022年8月，国务院第九次大督查第三督查组来到三江平原。调研发现，黑龙江省立法、规划、政策、制度、科技联动，采取有效措施保护黑土地。2022年初印发的黑龙江省“十四五”黑土地保护规划，衔接黑土地保护工程实施方案，重点实施“六大工程”，对黑土地从保住数量、提升质量、改善生态等方面进行综合治理保护。依据同年3月1日起施行的黑龙江省黑土地保护利用条例，该省建立黑土地保护利用工作联席会议制度，构建起省、市、县、乡、村、网格、户七级田长责任体系，将黑土地保护措施落实到地块。
2022年，与《黑土地保护法》实施相呼应，自然资源部发文推动黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古等四省区自然资源部门进一步加强黑土耕地保护，推动开展黑土耕地调查、强化国土空间规划特殊管控等方面的非常之策，从严控制建设项目占用黑土耕地，从严约束城乡建设无序蔓延对黑土耕地侵蚀。其中，明确要求准确掌握黑土耕地家底并建立档案，将黑土耕地全部带位置纳入耕地保护任务，纳入耕地保护责任目标实行党政同责考核。此外，要求建设占用黑土耕地的对耕作层剥离再利用，实行“占黑土补黑土”，切实保护黑土耕地资源。
2022年，黑土地地表基质调查在2021年试点工作基础上，开展了东北典型黑土区地表基质调查。截至目前，已累计完成46个县（市、区、旗）23.7万平方千米调查任务，形成阶段性整装成果，将为全面掌握黑土地数量、质量、结构、分布和利用状况，促进黑土地保护和可持续利用提供有效支撑。
" Q2 I" m9 u7 W2 A- A“农田必须是良田。”为了让更多农田变良田，土地综合整治将耕地纳入山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。
湖北竹溪，水坪镇洛河流域全域土地综合整治项目区，经过一年多的建设，发生了不小的变化。作为国家级试点之一，项目统筹优化田、水、路、林、村整体空间格局，通过美丽田园整治与建设，优化土地利用结构，打造现代农业和农田景观，并结合“山水林田湖草”整体禀赋统筹安排产业布局，保护与挖掘乡村文化，建设生态新村。
像这样的试点，全国一共有446个，涉及28个省区市，以乡镇为基本实施单元开展全域土地综合整治。各地在试点实践中，将“田”作为国土空间要素之一，融入田园环境综合整治、美丽乡村建设和生态保护修复当中，不仅关注耕地的数量和质量，还注重优化耕地布局，统筹考虑耕地的生态健康，兼顾区域生态系统保护恢复。耕地，作为人与自然生命共同体不可或缺的一部分，在城乡统筹、产业融合、乡村振兴等多领域发挥出多元化功效。
守住良田，建设良田，用好良田，也是耕地保护制度“最严格”的体现。
推动“长牙齿”的耕地保护硬措施落地见效
“实行耕地保护党政同责”成为2022年中央一号文件中落实“长牙齿”的耕地保护硬措施一大亮点，“由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。”
全面压实各级地方党委和政府耕地保护责任，是实行党政同责的基础前提。
2022年10月的广西，各市一级田长收到“一封确保耕地不再减少的信”。信，从自治区田长办公室发来。田长们迅速按照来信要求部署推进耕地保护相关工作。全面推行田长制以来，广西依托“天、空、地、人、网”自然资源综合监测监管平台，架构起五级全覆盖的网格化监管体系，推动耕地保护责任逐级落实、落细。
湖南，将“推行田长制”写入省级土地管理法实施办法和省政府工作报告，首次将耕地保护纳入省政府真抓实干督查激励和绩效评估内容。
4 }4 b9 T( C9 d6 j田长制，作为全面压实各级地方党委和政府耕地保护责任的制度探索，已在全国26个省（区、市）落地生根。田长制考核，直接对各级田长也就是各级党政主要负责人进行考核，为推进“党政同责、严格考核、一票否决、终身追责”提供了制度载体。
督察亮剑，执法从严。2022年，督察、执法与考核协同联动，共同推动党政同责到位。
" @* q6 u) r$ s' l对31个省份发出督察意见书，约谈36个地市政府负责人，公开通报45个典型违法案例⋯⋯国家自然资源督察机构聚焦省级政府耕地保护责任，对新增农村乱占耕地建房、“大棚房”、侵占耕地挖湖造景、绿化造林和超标准建设绿色通道、永久基本农田“非粮化”、补充耕地不实等突出问题，紧盯不放，一督到底。
. [8 z( c! b" J$ M, c! Z与此同时，突出“三区三线”划定的真实性和实施的严肃性，持续深化耕地保护督察。对2022年1月以来地方政府制止耕地“非农化”、防止“非粮化”职责履行和落实耕地占补平衡、进出平衡有关要求情况开展监督检查，发现重大典型问题及时采取督察措施，对有令不行、有禁不止、弄虚作假的，坚决督促地方整改纠正，严守耕地红线。
零容忍！执法工作对违法行为持续保持高压态势，采取直接立案、联合查处、挂牌督办、公开通报等方式，及时发现、严肃查处违法占用耕地和永久基本农田等违法案件。2022年，挂牌督办7起、公开通报18起重大典型土地违法案件。督促地方自然资源主管部门履职尽责，严肃查处违法改变耕地用途实施非农建设行为，要求最大限度恢复耕地种植条件，将相关责任人移送纪检监察机关追责问责，构成犯罪的移送司法机关追究刑事责任。对于群众举报、媒体反映等渠道发现的违法用地线索，及时组织实地核查或督促指导核查，推动整改查处到位，守护耕地红线。
卫片执法工作按照“月清、季核、年度评估”新模式部署推进，对土地违法违规问题突出的8个县（市）进行区域挂牌督办。同时，加强外业抽查核实和实地督导，实施第三方监督工作，发函警示并督促半年度达到或接近问责标准的地区抓紧整改，推动地方政府耕地保护主体责任落实。
这一年，持续以“零容忍”态度坚决遏制新增乱占耕地建房问题。地方主动处置违反农村乱占耕地建房“八不准”问题7497宗，自然资源部公开通报典型案例74宗，坚持早发现、早制止、早查处。
8 h5 s1 {5 O  i9 o( K  s“政贵有恒，治须有常”。2022年，“牢牢守住18亿亩耕地红线”出现在党的二十大报告里，“确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”在中国式现代化进程中的分量越来越重。
% [0 C0 i# d. t* e0 l# F8 A严守耕地红线，“严”字值千钧。因为，我们守的是国家和民族的生命线，是发展与安全的兜底线，也是应对风险挑战的基本线。未来征程，始终需要把握“最严格”的主基调，当好18亿亩耕地红线的坚定守护者、高质量发展的有力推动者、人与自然和谐共生的坚决促进者。
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