王菊英 林新珍：“应对塑料及微塑料污染的海洋治理体系浅析”

全球层面的海洋塑料垃圾治理
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软法

软法是随着全球化趋势的演变和全球治理理念的提出而产生的，软法文书是被普遍认为没有法律约束力但会产生实际效果的行为准则，是一种前法律规范，虽不具约束力但会产生实际效果，对国家层面的立法具有启发和激励作用，也是国际立法的前奏或先导，或称前法律阶段的规范或雏形，可反映将来可能的新兴国际法走向。目前来看，在应对海洋塑料垃圾问题上，软法是治理体系发挥作用最为显著的机制。国际上尚无以减少海洋塑料垃圾和微塑料为主要目标的具约束力的多边环境协议。

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目前，与海洋垃圾相关的全球性软法有多个。世界粮农组织（Food and Agriculture Organization，FAO）《负责任渔业行为守则》（CCRF）针对废弃、遗失或以其他方式丢弃的渔具问题，规定各国要采取适当措施，包括研究和使用有选择性的、无害环境和效益高的渔具和技术。《保护海洋环境免受陆上活动影响全球行动纲领》（Global Programme Marine Environment from Land-based Activities,GPA）是目前唯一针对陆源污染的全球性政府间机制，要求各国采用国家行动计划来解决陆源污染问题，海洋垃圾是GPA关注的一类重要陆源污染物。《檀香山战略——海洋垃圾预防和管理全球框架》（Honolulu Strategy）提出了减少陆源和海源垃圾的方法，但没有给出可度量的目标或时间表，在檀香山战略基础上，联合国环境署（United Nations Environment Programme，UNEP）在2012年建立了“海洋垃圾全球伙伴关系”（GPML）。2012年联合国可持续发展大会通过了题为“我们希望的未来”成果文件，第163段阐述了包括海源和陆源的海洋垃圾造成的危害，要求成员国实施相关公约和计划，在2025年实现“大幅度减少海洋垃圾”的目标。联合国大会通过的第70/1号决议批准了2030年可持续发展目标，目标14要求保护和可持续利用海洋和海洋资源，并明确强调了要减少海洋垃圾污染。

全球海洋塑料垃圾治理发展态势分析

软法文书一般为全球性声明、指南和其他努力，虽不具约束力但具说服力。目前来看，在全球层面软法主导了应对海洋垃圾的行动，是现有体制的重要组成部分。此外，海洋垃圾是一个全球性的跨界污染问题，无论是公海垃圾的清理方案，还是管辖海域外的污染责任归属，从治理和实践角度来看都是异常复杂的，国际法在减缓和清除管辖海域外海洋垃圾方面尚属空白。因此，目前无论学术界还是管理界，都在倡导建立新的、具有法律约束力的专门应对海洋塑料垃圾问题的国际文书。有学者指出，国际上在制定碳排放协议领域已有了25年多的经验，气候变化政策的最新发展可以为全球塑料污染防治政策的出台提供模板。1950年以来，全球的碳排放量和塑料生产量以非常相似的速度前进，但旨在减少和防止进一步塑料污染的政策制定落后于制定并同意限制碳排放的政策（见图1）。专家建议，海洋塑料污染问题解决方案的规模和步伐必须与排放的规模和步伐相匹配。

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文章来源：太平洋学报

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作者：王菊英，国家海洋环境监测中心研究员，环境科学专业博士；林新珍，国家海洋环境监测中心教授级高级工程师

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