王新仪等：欧盟海洋空间规划的重点工作方法

在欧盟海洋空间规划的现阶段，基于生态系统的方法、尺度重组策略、跨界合作机制和数据共享是其重点工作方法。采用基于生态系统的方法有助于综合管理人类海上活动、保护沿海生态系统等，跨界合作和数据共享能够在一定程度上有效满足海洋的动态管理需求，而尺度重组是其中的重要策略。
0 S$ J: g- k/ K% I4 y5 G3 L: ?7 s一、基于生态系统的方法
1.基于生态系统的方法的强调
1 B* D1 J: N: f" S6 O7 V) S4 G3 q《海洋空间规划指令》首次在背景、定义和目标中对基于生态系统的方法的重要性进行强调，并在对“海洋空间规划”的定义中，将生态作为相关成员国分析和组织海洋地区人类活动的重要目标之一，明确提出基于生态系统的方法以促进海洋经济的可持续增长、海洋区域的可持续发展和海洋资源的可持续利用。海洋空间规划目标也体现了基于生态系统的方法的重要性：在制定和实施海洋空间规划时，成员国应根据不同海洋区域的具体生态系统特性，采用基于生态系统的方法，在经济、社会和环境的情境下支持海洋部门的可持续发展。
5 `0 O; ?7 i7 @& q6 F1 x% g2.基于生态系统是海洋空间规划的重要管理方法
《加快国际海洋空间规划进程的联合路线图》旨在促进以生态系统为基础的管理，包括通过制定和传播海洋空间规划，并在成员国内培养相关的技术能力。“基于生态系统的海洋空间规划”的优先发展方向明确指出通过解决冲突和管理海洋活动，为实现良好的环境状况做出重大贡献。同时，海洋环境和自然资源部一直在收集一系列基于生态系统的海洋空间规划的良好做法。在“跨界海洋空间规划”优先发展方向中，明确指出为了实现基于生态系统的海洋空间规划总体的一致性，欧盟成员国有义务在海盆内开展合作。
“全球海洋空间规划2030”项目将为政策制定者、科学家、公民和其他利益相关者的积极有效参与提供条件，以改善多层次的治理环境，通过基于生态系统的方法支持蓝色经济。欧盟海洋空间规划通过加强综合管理，保护和修复海洋和沿海生态系统，以维护健康和多产的海洋，从而实现全球海洋治理目标。
8 |; b1 y7 Y$ |* W0 C8 \二、尺度重组策略
1.尺度重组的概念
  Z# Z9 y; |4 O$ [6 p) i# C尺度重组的概念随着世界政治经济地理格局在全球化进程中实现多重空间尺度上的系统重塑而愈发受到重视。尺度重组过程发生在行政体制结构变化、城市治理和区域治理等多个方面。以尺度重组为视角切入的国家空间和城市治理重构、区域发展实践、国家战略区域规划、都市圈构建和旅游发展等主题的研究是目前的主流方向。尺度重组是纵向分化的一个空间重构维度，与再地域化、再边界化等空间重构现象形成交织关系。20世纪90年代，区域整体竞争力成为地区发展的重要驱动力，区域合作成为潮流议题，跨边界区域合作发展成为全球范围内尺度重组实践的突出表现形式。目前，尺度重组是欧盟海洋空间规划实践中的重要策略。
& j6 i2 _" s# L' z  b  g' G2.尺度重组是欧盟海洋空间规划区域合作特别策略
7 O7 l3 w1 v4 ]% J. X“全球海洋空间规划2030”将全球海洋空间规划的实现分为不同的工作包，期望获得西地中海跨界海洋空间规划和蓝色经济路线图。2017年欧盟发起了一项促进西地中海地区蓝色经济可持续发展的新倡议，即西地中海倡议，并与“全球海洋空间规划”项目建立了深厚的联系。西地中海倡议推动了海洋空间规划的尺度重组，将对包括西地中海乃至整个欧盟区域的海洋空间规划发展作出突出贡献。
/ A& y6 k% V. T% E$ v# g西地中海倡议参与主体打破了欧盟海洋空间规划的欧盟主体范围，由法国、意大利、葡萄牙、西班牙和马耳他五个欧盟成员国和阿尔及利亚、利比亚、毛里塔尼亚、摩洛哥和突尼斯五个南方伙伴国家构成。
首先，倡议形成了一致性的动力目标。成员国愿意为该地区的共同利益共同努力，并且愿意为加强海上安全和保障，促进蓝色经济增长和就业，保护生态系统和生物多样性等目标进行合作治理；其次，倡议具有坚实的政治推动力。该倡议不仅是《欧洲地中海蓝色经济部长级宣言》的后续行动，而且促使各成员国的外交部长与地中海秘书处联盟一道开展进一步倡议；最后，倡议拥有丰富的政策基础。该倡议以欧盟在海洋流域和宏观区域战略方面的长期经验以及该区域有关的其他政策为基础开展工作。具体见图1。
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图1 西地中海倡议示意图

西地中海指导委员会提供组织条件以确保实现该倡议的预期成果，并监测其实施情况，成员包括来自参与国、欧盟委员会和地中海秘书处联盟相关部委的国家协调员，以及来自国际组织和金融机构的观察员；同时，西地中海援助机制与西地中海指导委员会及其技术工作组密切合作，提供业务、后勤和行政支持。
5 F1 s/ F' Q9 t综上所述，西地中海倡议作为欧盟支持发展蓝色经济和海洋可持续的重点项目，其尺度并没有局限于欧盟成员国，而是下沉至西地中海区域，并与南方伙伴国家建立了合作关系，并有着坚实的动力机制和组织条件。尽管该倡议的重点是西地中海地区和构成“5+5”对话的10个国家，但由于跨界性，其行动范围和潜在惠益很容易外溢，因此，行动可能涉及整个地中海的伙伴，同时保持对其他国家的开放。
) M5 a- d) {) g三、建立跨界合作机制
1.海洋空间规划跨界合作的必要性
为充分利用共享的或相邻的海洋资源，避免与邻国发生冲突，海洋空间规划应延伸至更广泛的区域，因此，妥善解决跨界问题成为关键。目前，欧盟海洋政策的利益攸关方已经认识到欧盟区域各国地理位置关系复杂并且对于海洋活动有着较大的需求，所以在海洋空间规划上实施跨界合作具有必要性。
根据已有政策和倡议来看，国际上多个区域已采取措施推进海洋空间规划的跨界合作。在国际层面，大堡礁海洋公园，佩拉戈斯海洋保护区和亚喀巴湾和平公园等区域都已经进行了具有借鉴意义的跨界合作实践。从欧盟尺度看，《海洋空间规划指令》已经明确将确保成员国之间的跨界合作作为海洋空间规划的最低要求之一。
9 Y  l8 Z5 d9 e5 i同时，欧盟海洋空间规划纲领和欧盟成员国海洋空间规划专家小组将海洋空间规划的跨界合作工作凭借组织平台的作用日益制度化。跨界合作能够通过国家间的合作沟通和知识交流，促进海洋空间规划行动者之间一体化进程，最后达到积极协同的结果。
2.跨界合作是海洋空间规划的必要实践模式
3 V% O  f6 r& q# s( K, n8 z& ^. Y《加快国际海洋空间规划进程的联合路线图》确定的跨国界海洋空间规划、以生态系统为基础的海洋空间规划、加强能力建设、加强相互沟通和交流四个优先发展方向都体现了海洋空间规划跨界工作的部署要求。在进行“基于生态系统的海洋空间规划”建设时继续与成员国合作，遵守区域海洋公约，加强关于跨界环境压力的知识传授，并将其转化为实际决策。此外，为了更好地建立相互理解和沟通的海洋空间规划，可通过设立国际论坛和制定交流战略的方式就海洋空间规划工作进行沟通，以确定跨界行动的优化方案。
4 P' d2 g, L+ k4 e  K“全球海洋空间规划2030”项目与海洋空间规划的跨界合作关系最为密切。该项目试图采取多方面的工作行动为海洋空间规划的跨界合作铺路。首先，制定关于跨界合作和跨界海洋空间规划的国际指导，将跨界合作的良好做法在国际层面上进行传播。其次，通过有经验的当局参与，加强利益攸关方关于跨界工作的交流，及时沟通和传播项目进展和成果。再次，在蓝色经济背景下支持区域、国家和地方各级主管部门之间的对话，以促进跨界合作。
四、依托数据共享平台
# s7 a; l! q- e  l( p, o( o+ B1.数据共享平台建立的必要性
% w3 p# d! O1 Q8 _为了更好地促进海洋空间规划的跨界合作，处理好在不同司法管辖区管理的海域中大量的零散孤立的数据，是成员国需要着手进行的一项重要工作。定期交流有关海洋开发和未来发展的最新知识，建立一个实时更新的数据共享平台，是提高利益相关者参与积极性和流程可信度的关键。
数据共享平台可将各成员国掌握的信息以及现有的数据收集工具共同利用起来。数据包括在规划活动中收集的环境、社会、经济数据和海洋物理数据；数据收集工具包括国际管理计划和其他相关的联盟政策。该平台能提高数据获取的可靠性并减少可能带来的行政成本，避免工作重复。
《海洋空间规划指令》在适应性管理、提高信息可靠性和加强工作监督三个方面进行数据共享工作：各成员国应向委员会发送其海洋空间规划和任何更新的副本，以便委员会能够监督本指令的实施，掌握最新进展情况。欧盟委员会将利用成员国提供的信息和欧盟立法下的现有信息，向欧洲议会和理事会通报执行该指令的进展情况。
; A/ A& ^& g, c6 l( v5 A( a2.数据共享平台是海洋空间规划的支持平台
9 z+ u+ S5 @" P) P6 ^2 z: N从数据共享实践平台的搭建来看，以欧洲海洋空间规划平台为代表，由欧盟海洋事务和渔业总局资助，是海洋空间规划项目中产生的中心交流论坛，旨在为所有欧盟成员国在未来几年实施海洋空间规划提供支持。目前该平台已收录260余项相关数据以供分享，并提供交互式信息网络平台，展示从现有的海洋空间规划进程和项目中提取的各种知识和资源，以及专家团队不断收集的有关经验、资金和培训机会等相关活动信息，通过问答服务快速准确地回复有关建议和问题的请求，提供来自不同学科的最新发展。此外，该平台还会进行海洋空间规划数据研究，评估实施海洋空间规划的知识差距。平台涵盖了海洋空间规划的数据和信息需求，以及规划者需要了解的内容和如何翻译、使用数据的方法，解决诸如如何将原始数据转换为有用的规划格式以及如何实现跨境共享数据等技术问题。
欧盟海洋空间规划的指导思想和重点工作方法在海洋空间规划工作上是相互联系和相互作用的。蓝色经济作为重要的海洋空间规划理念，需要采用基于生态系统的方法予以落实，需要跨界合作为之搭建工作框架，同时，它又丰富了跨界合作的内涵，并推动了海洋可持续发展。跨界合作机制一方面为蓝色经济提供了工作框架与工作机制，另一方面又促成了欧盟海洋空间规划的再地域化，实现了尺度重组的运行。基于生态系统的方法同数据共享的实践所发挥的作用相类似，前者是工作方法，后者是工作工具，二者皆交叉融合于欧盟海洋空间规划的各个方面。
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文章来源：节选自《欧盟海洋空间规划理念、方法及启示》，原刊于《浙江海洋大学学报(人文科学版)》2022年第3期
作者：王新仪，中国海洋大学国际事务与公共管理学院硕士；马学广，南开教授周恩来政府管理学院教授