张晏瑲等：地中海区域海洋生态环境治理模式对我国的启示

一、我国参与区域海洋生态环境治理存在的问题
1 ]5 X* _4 c' [我国参与的区域海洋合作项目主要是中、日、韩、俄四国先前发起的有关海洋及近岸环境保护的“西北太平洋行动计划”等。虽然近年来中日、中韩、中俄之间的海洋环境治理合作不断加强，新项目、新主题不断提出，在此期间还形成了制度化的合作机制，双边合作领域也涵盖了当今海洋环境的大部分问题，在制度构建、环境监测方面都有所成就，但是在我国区域海洋合作中仍存在不少问题。
第一，东北亚虽然只有六国，但是合作程度不高，沟通较差，这也与各国的利益冲突有关。中国认为，区域性的合作应当由发达国家带头承担更多的责任，并为发展中国家提供更多的技术指导、资金支持，这一观点受到了日韩的反对。日本更倾向于空气质量监测系统的构建，更愿意在空气质量监测方面进行科学交流和信息分享。因此在东北亚地区尚未形成一个互相依赖、互相支持的体系，所以很难形成如地中海地区那样紧密的合作关系。多主体的区域合作应当以亲密的信赖关系为基础，进行沟通协调、通力合作。同时在仅有的“西北太平洋行动计划”中，东北亚的海洋生态环境治理只在黄海大海洋生态系统方面进行了合作，建设了项目，这是远远不够的。
1 S0 Q  c" g% w. h第二，中国与非政府环保组织联系不够。海洋环保组织是海洋生态环境治理的重要力量，但是在我国海洋区域合作中，环保组织受重视程度不高，其参与性较低，不能有效地发挥作用。当前海洋环境社会组织力量较为薄弱，主要是因为有关生态环境保护的社会组织并没有被整个海洋治理体系所吸收，因此没有办法协调好治理参与方的利益问题，同时缺少一个有效的身份。这将使东北亚的海洋环境合作治理模式的利益平衡机制失调，无法发挥效益。我国周边海域的环境保护合作沟通不畅通、难以达成积极的合作主要也是缺少多元主体的参与共治。因此海洋环境社会组织的完善程度是开展合作治理的重要影响因素。
. [! G  t# i( D, p- ^* R0 n第三，我国区域海洋行政管理体制存在问题。我国海岸线较长，所跨越的行政区域较广，要加强与东北亚海域的交流需要中央海域主管机构与地方政府之间形成行动共同体，然而在我国，海洋管理主体既有中央主管机构又有地方政府，虽然根本利益一致，但看似双重管辖的背后实则是管理区域重叠、管理职能交叉。由于地方政府更多地考虑本地方的资源分布、区域特征、利益归属主体、公众需求等，在实际执行中会为保护地方利益而采取“利己”的手段，难以达到高效合作管理。同时，各地方政府之间缺少沟通联系，使得中国国内海洋区域尚不能达成统一的治理，更限制了中国参与整个东北亚大海洋环境的生态环境治理。
二、我国参与区域海洋生态环境治理的启示
地中海区域海洋生态环境治理模式作为国际海洋治理的成功典范为我国参与区域海洋生态环境治理提供了重要借鉴。
第一，我国要积极推动海洋区域的交流与合作，推动东北亚地区建立一个能够在各机制间进行协调的核心领导机制。我国和日本、韩国作为东北亚的主要国家必须加强联系，建构环境合作新框架。中日韩的三国环境部长会议在许多环境问题中发挥了重要的作用，因此，我国在加强三方交流的同时，要将东北亚大环境的资源进行整合，推动区域性会议开展，以中日韩环境部长会议为中心，构建新环境下的合作模式，寻求海洋生态环境治理新路径。
( `" b0 r1 L4 g2 B0 R& H2 @* t第二，推动多层面的环境治理主体的参与。我国应鼓励、支持和引导非政府环境保护组织的建立，听取环保组织对于区域海洋生态环境治理的意见，例如地中海海岸基金会在地中海环境治理中发挥了促进各国交流、提供科学研究数据、培养人才等作用。在中国参与的东北亚海洋区域生态环境治理中，应积极发挥相关组织的作用。
: @( K6 p4 u+ ~5 e& h) e% U第三，优化我国海洋行政管理体制。我国当前“条块分割”的海洋环境管理体制存在着结构性缺陷。虽然相关法律将全国的水域资源的规划管理工作分配给了国务院海洋行政主管部门，但在实际管理中出现了各部门相互推诿等问题，这主要是由于各部门分工不明确，职权冲突以及综合管理部门级别限制等原因造成。因此，我国应建立一个综合性的协调机构，推动各区域政府的统一协作，打破行政区划的壁垒，同时鼓励非政府组织和社会公众积极参与海洋生态治理，为政策的制定和落实提供科学的建议。
地中海区域海洋生态环境治理模式确立的“公约—附加议定书”这种“综合—分立”模式，成为当代全球海洋区域生态治理环境的典范。该模式对最重要的区域资源开发管理、海洋环境污染监测、法律制度构建等问题进行了详细的规定，为行动的开展提供了指导。同时，该模式也是一个不断丰富发展的过程，随着时代的发展而引入更多内容，如可持续发展原则、预防原则、污染者负担责任等。地中海区域海洋生态环境治理模式为我国参与区域海洋生态环境治理提供了借鉴，我国应积极推动东北亚大环境下的国际区域生态环境治理和国内的海洋区域治理，推动统一的协调机制的建设和多元主体的参与，打破零散的局面，与东北亚各国加强海域生态环境治理的联系，同时整合国内的政府机构，形成全面多方位的治理模式。
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- h8 A1 V7 |1 [文章来源：节选自《地中海区域海洋生态环境治理模式及对我国的启示》，原刊于《浙江海洋大学学报（人文科学版）》2020年第6期
作者：张晏瑲，大连海事大学法学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；初亚男，山东大学法学院硕士