|
为提高海洋生态修复产业化水平，促进海洋生态修复工作健康有序开展，文章分析我国海洋生态修复存在的问题，建立海洋生态修复产业化模式，并提出对策建议。 9 c7 U, o- ?/ a/ u
01我国海洋生态修复存在的问题
& H1 h, d5 w0 M5 k2 X8 c; |我国经济社会经历40余年的高速发展，在人民生活水平大幅提高的同时，也遭遇环境污染和生态破坏，正逐步接近环境库兹涅茨曲线峰值。党的十八大以来，生态文明建设受到前所未有的重视，海洋和海岸带生态保护和修复也成为我国海洋事业的重要内容。长期以来，我国生态修复主要集中在水体修复、土壤修复和大气修复，海洋生态修复工作的系统性较差，仍以景观修复为主，而对生态功能关注不够。目前我国海洋生态修复主要存在4个方面的问题。
# {6 z6 ~3 [! w& R* w' \; k. x1责任主体亟须理清
* n3 {6 p, G; G" {: J当前我国海洋生态修复的责任主体是中央和各级地方政府，企业、社会组织和民间团体主要作为服务提供方。“谁污染谁治理”是我国环境保护工作的重要原则之一，但由于海洋生态修复工程投入巨大，大多数企业无法承担，该原则落实起来存在极大困难。通过建立吸引社会资本投入生态修复的市场化机制，推行环境污染第三方治理，是解决该问题行之有效的方法。 ' |* u* X9 {. R" [0 z: i
2资金来源渠道较窄
; D/ T1 {# k( ^! u8 x0 Y海洋生态修复工程的资金来源主要为中央政府和地方政府投入，企业和社会资金参与度较低。海洋生态修复模式主要为政府出资采购服务，企业为政府提供技术、人力和物力支持并完成政府布置的任务，主动参与程度较低。 , f2 A0 E* l3 F9 _1 o+ ]
3产业化和市场化程度不高
) A* k1 l/ j( _, P海洋生态修复是投入大和见效慢的工作，很多企业难以承担所需费用，相关工作难以开展。由于海洋生态修复项目的地域性较强，通常由当地政府主导，在招投标的过程中地方保护有时妨碍市场化参与，不利于更好地发挥企业的作用。鼓励社会资本进入海洋生态修复领域亟须建立更完善的市场机制，不仅要支持社会资本进入，更要找到帮助其进入的方法。 ) L' c) A8 b/ x4 X
4产业化管理制度不完善 # e3 c2 ~3 T& v
我国海洋生态修复起步较晚，且大多是政府主导项目，产业化发展较慢，主要原因是缺少相关的政策指导、市场化的管理机制、合理的考核评估办法、通畅的产权流转制度和明确的收益分配制度，导致企业参与海洋生态修复项目的能力或积极性不高。 1 Y( p) [8 i8 M' ?& g
4 O7 X. q' z. D2 m; w0 @6 Q02海洋生态修复产业化的模式
% ]' l& `. d' \) _6 f+ [2 y( j1投融资模式 7 ^) o# p$ b7 h
目前我国海洋生态修复由政府主导，部分采用PPP模式，在体现政府职能和生态环境保护公益性方面工作到位，但在生态修复的产业化、市场化和减轻政府压力等方面存在很多不利因素。探讨建立新的生态修复模式可为生态修复的产业化和市场化提供思路。
8 X+ V* Q4 B' m, {政府引导，社会资本投资，专业企业修复
7 r \6 I; O% Y$ F4 ~. t- ]. h ^( V* \+ L6 B2 T$ @
中央或地方政府提出海洋生态修复的需求和标准，由投资机构或企业以多种方式筹集资金投入，通过招标等方式授权第三方企业具体实施，由专业监管机构监管修复过程，修复后由投资机构或专业机构管理并引入市场化机制（如建设生态旅游度假区、海洋公园和海水浴场休闲区），产生的收益由管理机构按比例分配，社会可获得美好环境，企业也可获得一定的收益。这种模式不仅大大降低政府资金投入的压力，而且能促进企业之间的竞争，有利于提高专业水平和技术水平，适用于沙滩修复、海湾修复和湿地修复等较大型海洋生态修复工程。
; A. k: v/ w) B; i1 V政府引导，企业修复
. z) H/ `: P/ ^) t8 u% `" s/ Y. Q% E
: A% [; E g' @' U: h5 Y政府出台相关政策并通过市场竞争的手段选择企业进行投资和修复。这种模式适用于小型海滨公园建设、废弃虾塘生态功能恢复和重建以及小型岛礁修复等较小型海洋生态修复工程，由政府承担指导和监管职责，具体修复过程和后期管理运行由企业自主完成并自负盈亏，可极大地提高企业和社会资本的投资积极性。
0 @: J& J D: h/ E3 B) K多元化投资，共同受益
2 ^' @4 A. n( g+ |# ^ T
7 q5 ~+ m, q0 h* I. p& I5 T通过建立生态基金和发行债券等形式吸引社会投资，并给予投资者一定比例的利润。鼓励符合条件的治理和修复企业发行股票，开展重点行业企业环境保护污染强制责任保险试点，鼓励企业和社会资金投入，也可引入社会环保组织、国家开发银行和基金会等机构参与投资。通过市场的参与有效调和资本主体的刚性，发挥经济主体自身的积极性和主动性，引导多元主体参与海洋生态修复，最终实现海洋生态修复投融资的高效性。 ; N( M5 z ~' {$ R8 S) |- X
2基本思路 8 x: @: k2 H( r( N7 x
探索海洋生态修复和海洋生态产业发展相结合的发展路径，树立“产业生态化、生态产业化”的发展思路。根据海洋生态修复的各个环节发展不同的产业，并以各类产业为基础扩大市场化机制。
' n; h( d6 E% h3 J/ z2 f主体市场化
1 M( N8 v5 j) f通过市场化模式引导专业修复企业、社会组织、投资机构和公益组织等作为修复主体，负责海洋生态修复项目的组织、实施和管理，并适当获得修复成果收益。
$ [8 o/ d2 r" S# @3 N; z装备产业化
/ K5 ]1 @ U% C. ^& J海洋生态修复需要专业化的工程装备、监测分析设备、药品试剂和材料，同时需要大量基础性辅助产业。因此，应引导建立专业化的海洋生态修复企业，如生态修复工程装备生产企业、环境监测分析仪器生产企业以及针对湿地修复的红树林苗种培育和养护企业、海草苗种培育和种质资源保护企业、珊瑚礁培育和移植企业，促进海洋生态修复的系统化和专业化。
* \" v2 O; n9 k% `( ~! R技术产业化 / m3 G/ G: [! K' d' h
建立专业技术人才培训机构并为海洋生态修复产业提供技术人员，是技术产业化的重要途径。海洋生态修复企业的专业化主要体现在技术优势上，专业的滨海湿地修复企业、水体修复企业、沙滩修复企业和生态海堤设计建造企业等是当前海洋生态修复的主力，在技术研发、成果转化和推广应用方面开展大量工作。尤其在技术转化方面，很多企业通过企业收购、技术购买、技术合作或技术参股等形式提高自身技术实力并快速转化为本企业的技术，实现技术的推广应用，推动海洋生态修复的快速发展。 2 Z0 ^5 z: A1 Q$ d, Y
产品产业化
, E0 Y) P' Q" E+ F
6 A/ i, l& R Z6 z0 A, g海洋生态修复产品产业化是引入社会资本的必要手段。社会资本投入后一定要有回报，即将未来的生态资产转化为经济收入，以“反哺”前期的修复投入。在海洋生态修复项目完成后，可建设海洋生态公园、旅游休闲度假区、海滨浴场旅游区和高端游乐区等或发展新的产业，从而形成产业链。
9 `1 b3 i& T! U- L. Q& j ]! L案例 " N r/ H4 a5 Z8 e$ e% I
以北海市试行的废弃虾塘生态修复工程为例。政府提出修复需求，企业投资，技术支撑单位提供技术指导，养殖企业或养殖户实施修复，实现模拟自然环境红树林生态系统的重建以及鱼、虾、蟹、贝的立体养殖。修复后的生态虾塘养殖的绿色生态产品通过市场化手段进入高端消费市场，所得收益归企业和养殖户所有，大大地促进修复企业和养殖户的积极性，快速实现废弃虾塘生态修复的产业化和市场化。 3 d4 w0 p. L! ] n8 v J1 ?* g" F
03对策建议 / w5 F5 A( t, z% b" z( y7 W
海洋生态修复产业化须以完善的管理制度为保障，从空间规划制度、修复标准制定、资金使用、管理和监督制度、修复效果考核评估制度、奖惩制度以及收益分配制度等方面系统开展。
9 S$ K @3 K( h1科学合理的空间规划制度提供宏观指导
" H9 s' O% E2 R. v2 a5 w! M6 C目前我国的海洋功能区划制度和海洋主体功能区制度以及《关于加强滨海湿地管理与保护工作的指导意见》《关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》和《全国海洋生态环境保护规划（2017-2020）》等明确了海洋保护修复的原则、目标和考核指标：推进海洋环境治理修复，在重点区域开展系统修复和综合治理；构建海洋绿色发展格局，加快建立健全绿色低碳循环发展的现代化经济体系；加强海洋生态保护，全面维护海洋生态系统稳定性和海洋生态服务功能；推动海洋生态环境监测提能增效；强化陆海污染联防联控，实施流域环境和近岸海域污染综合防治；防控海洋生态环境风险，构建事前防范、事中管控和事后处置的全过程和多层级风险防范体系。各地可在宏观政策的基础上制定实施细则，使各项规划和制度更具操作性，更好地指导海洋生态修复工作。 6 I5 y4 V' A! P
2修复技术和标准建立科学依据 6 j8 P& a* F- g- @1 _ q( N
我国拥有较先进的海洋生态修复技术，但尚缺乏明确的技术标准和考核标准，因此可参考国际生态修复学会2016年发布的《生态修复实践国际标准》制定海洋生态修复标准。《生态修复实践国际标准》明确生态修复最佳实践的6个概念、提出规划和实施生态修复项目的标准规程以及生态修复面临的环境挑战。该标准的发布旨在为国际生态修复工作厘定重要概念，并提供统一的指导原则、规范的工作流程、最佳实践和评价管理基准，有利于规范企业操作，使生态修复更加系统化和规范化。
( d6 S1 ^. ?; i1 K3建立完善的资金使用、管理和监督制度
' }# F$ ?" y& f在面对大量修复资金投入时，部分地方政府不知道资金应如何使用、何时使用和如何监督使用，甚至可能出现资金挪用的情况。建立完善的资金使用、管理和监督制度以及对项目全过程进行跟踪监管，可保证专款专用以及每笔款项都使用合理。
) ?# \4 \) i+ Q8 r4制定修复过程监督管理制度和修复效果考核办法 5 [+ U5 ]4 A# t: I/ T1 [. Z' Y$ [
建立多部门合作机制，定期或不定期对修复过程进行监督检查。制定生态修复效果评价标准，在完成项目目标的基础上，对水体、底质、生物多样性、生态系统健康程度以及人-海和谐程度等指标进行考核。温州市（洞头）蓝色海湾海洋生态整治修复技术团队研究编制《“蓝色海湾指数”评估技术指南》，提出水清、岸绿、滩净、湾美、物丰、人和6个指标以及管理保障和约束2个特色指标，为蓝色海湾整治项目工程提供评估标准。我国可出台海洋生态修复评估的国家标准，使修复成果评价有标准可依。在此基础上，建立奖惩制度，对修复效果良好的予以奖励，对修复效果不理想或完不成修复目标的予以惩罚。 5 q% i$ X9 d" } Y
5制定合理的收益分配制度 + ]. u3 }7 e H( t
传统海洋生态修复项目完成后受益的是政府和社会，而修复企业和参与者并不能直接受益或受益小于投入。建立合理的收益分配制度，使修复企业或参与者受益，可极大地促进企业和社会资本的投入，从而促进海洋生态修复的产业化和市场化。 * f9 n: u: S8 G' C& O
文章来源：原刊于《海洋开发与管理》2020年10期
3 Y8 D0 f7 F& {3 _: ~作者：江洪友，自然资源部第四海洋研究所、国家海洋局天津海洋环境监测中心站高级工程师；张秋丰、朱祖浩，自然资源部第四海洋研究所研究人员 | 
