黄玫：国土空间规划体系变革影响规划权实施的博弈研究

摘要：国务院机构改革提出建立国土空间规划体系，并由自然资源部来行使这一职责，这对于规划界来说是一个重大变革，也是自新中国成立以来，所有涉及到空间的规划权第一次统一到一个部门，且与建设部门脱钩。这意味着一直以来的“规建管”体系面临着重新调整，规划权实施路径也将发生重大变化。本文结合国务院机构改革、社会治理等大背景，采用博弈理论方法从主体关系博弈、管理方式转变等方面进行深层次研究挖掘，开展规划权实施变革分析，提出改革的应对建议。
  
关键词：国土空间规划体系变革、规划权实施、博弈论
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) i0 x+ Y" S8 M1 引言
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国务院机构改革提出建立空间规划体系，并由自然资源部来行使这一职责，这对于解决空间性规划重叠、九龙治水、规划打架问题具有根本意义。从体制机制着手，交由一个部门统一行使空间规划权，目前来看对于规划权编制阶段的统一是一个治本的方法，但从规划权的实施来说，仍会面临一些问题，比如规划与建设如何衔接，规划的实施落地如何保障等。本文结合国务院机构改革、社会治理等大背景，采用博弈理论方法从主体关系博弈、管理方式转变等方面对建立国土空间规划体系下规划权的实施进行深层次研究挖掘，开展规划权实施博弈策略分析，提出改革的应对建议。
  
8 p, c. R( T5 _0 g( _2 背景研究

本文所言“规划权”，乃指对空间资源支配、使用的规划权利。至于产业、行业、地区的发展规划不在研究讨论之列。
  
6 D/ U/ ]4 ~7 Z4 C/ C0 A( q2.1 建立国土空间规划体系

党的十九大报告提出改革生态环境监管体制，其中有一项重要任务就是统一行使所有国土空间用途管制职责。为落实这一任务，着力解决空间规划重叠等问题，国务院机构改革方案明确组建自然资源部，其主要职责包括建立空间规划体系并监督实施。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确了“强化制定国家发展战略、统一规划体系的职能，更好发挥国家战略、规划导向作用”，“推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”这也是落实党的十九大报告中提出的“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，“构建国土空间开发保护制度”要求。从此揭开了新一轮机构改革大幕，也明确了规划、国土合一的方案。在《国务院机构改革方案》中，将住房城乡建设部的城乡规划管理职责并入新组建的自然资源部，意味着规划与建设将分由两个部管理，规建管分离，规划回归对空间资源的分配管理，建设按照批准的规划执行。
这对规划界来说是一个重大变革，是自新中国成立以来，所有涉及空间的规划权第一次统一到一个部门，且与建设部门脱钩。这意味着一直以来的“规建管”体系面临重新调整，规划权实施路径也将发生重大变化。规划制定后将如何保障实施，规划部门与建设部门将如何衔接？这将引起一直以来城镇建设遵循“一书两证+规划核实”这个规划管理体系的重大变革。
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- z8 Z. {( c3 K; W1 E  g2.2 现行以规划许可制度实施规划权
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“一书两证”的城乡规划实施管理制度是1978年以后伴随改革开放逐步建立起来的。1978年国家计委、原国家建委、财政部共同颁布的《关于基本建设程序的若干规定》中就明确规定：“凡在城市辖区内选点的，要取得城市规划部门的同意，并且要有协议文件”。1985年国家计委、原城乡建设环境保护部共同发出的《关于加强重点项目建设中城市规划和前期工作的通知》又强调：“各级计委在审批建设项目的项目建议书和设计任务书时，应征求同级城市规划主管部门的意见”。《城市规划法》第三十条规定：“城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书”。
城乡规划实施管理制度的建立对引导、协调和控制各类实施城乡规划的活动，保障城乡规划得到有效实施，以及维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益等，具有十分重要的意义。《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。这就明确了行政许可的四个特征：是依申请、管理性、外部的行为，是准予相对人从事特定活动的行为。按照《行政许可法》第十二条，可以设定行政许可的事项“（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。”显然，空间资源的开发利用属于此种情况。因此，在《城市规划法》时期，就已经确立了“一书两证”的行政许可体系。
“城市、镇总体规划——控制性详细规划——提出规划条件——建设用地规划许可证——建设工程规划许可证（含建设工程方案总平面图审查）——建筑工程施工许可证——规划核实——竣工验收”构成了从规划到建设的全流程。但是在地方实际工作中，相关主管部门在规划权实施过程中，为了扩大部门的权力范围，从审批内容到审批深度都有了扩展，这对于建设单位，即行政相对方来说，不仅增加了许多负担，而且也未必能够真正实现规划的初衷，也就是现在所诟病的“强政府、弱市场”的问题所在。
规划是对空间资源的分配，建设则是对空间资源的占有。当规划强势时，在建设工程规划许可证阶段，审查建设工程设计方案时则要求更多，将一些扩充初步设计的内容一并审查，一些地方由规划部门审查完施工图后才核发建设工程规划许可证。当建设强势时，设计方案可以后移至施工许可证阶段，即施工图审查时去落实。
) C- l* f6 o7 a  v! k一直以来规划、国土分离，是为了权力制衡，通过环节交错、交叉运行，制造了“提出规划条件——招拍挂出让土地——签订土地出让合同——领取建设用地规划许可证——批复建设用地批准书——不动产（土地权属）登记”这样的流程。互为前置，互相钳制，在一定阶段一定程度上约束了腐败的发生。但是这样的流程塑造，使得审批效率降低，部门间互相推诿扯皮的事情增加，流程重塑的呼声也就越来越高。世界银行2018年《世界营商环境报告》中，中国的“建筑许可”（building permit）的排名在全球190个经济体中排名172，其中北京的手续数达到了23道、时间达到了208天；上海的手续数达到了23道、时间达到了279天。
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3 理论基础
3.1 博弈论理论基础
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2 n4 u% O4 I9 g1 P; s- F博弈论是一门研究对抗冲突中最优解问题的学科，是由冯·诺伊曼和奥斯卡·摩根斯坦恩在20世纪中期创立的，其英文Game Theory（游戏理论）正是这一理论由来的体现，它也被称为对策论，研究在相互依存情况下的理性行为及其结果的学问。空间资源具有社会属性，也是物质生产要素的重要组成部分，对空间资源的配置和占有，一直以来都是社会经济生活中极易产生冲突的领域。引入博弈论的策略分析，对国土空间规划权实施中政府部门制定相关政策，具有极大的应用价值。
  
- o, Q9 [$ A/ U% e$ x3.2 公地悲剧与反公地悲剧

对于公共空间资源如何合理有效地利用，个体理性与集体社会理性，往往显现的是背道而驰的结果。个体理性追求个体利益的最大化，集体社会理性追求整体效益的最大化。这个整体效益，不仅仅是经济效益，还包括生态效益、社会效益。这也是十八大以来，我党更加注重生态文明建设的重要原因。对公共资源的使用上，存在公地悲剧与反公地悲剧两种截然不同的角度和模式，但是带来的同样是效率低下的结果。
美国生物学教授哈丁（Garrett Hardin）1968年在《科学》上发表《公地悲剧》（The tragedy of the commons），直指公共资源被过度利用的恶果。当资源或财产有许多所有者时，每个个体基于利益最大化而使用资源会导致资源被过度使用，最终损害所有人的利益。“公地悲剧”表明，基于纯粹个体理性原则的互动会陷入“理性的自负”中。正是每个人基于个体理性而不断增加对那些免费公用品的使用，人类有限的自然资源就遭到掠夺性开发，导致这些公共资源迅速枯竭，也就必然无法维持可持续发展以实现人类社会的共同利益。在规划权实施的过程中，对空间使用权的占有，往往也呈现这样的博弈困境。一个地块的开发权未按照已确定的规划进行实施时，当它侵害的是固定个体的利益时，即相邻的利害关系人时，往往不容易得逞，很快就会被举报，受到处罚；但是当它侵害的是未明确个体的利益时，比如公共绿地，那么往往需要政府监督部门去主动发现，而不是来自于民众的举报。这也是多数开发权违法现象出现在公共空间领域的主要原因。
美国密歇根大学教授赫勒（Michael·A·Heller）1998年在《哈佛法学评论》上发表《反公地悲剧》，指出是忽视资源未被充分利用的可能性。当公共资源有许多拥有者，每个人都有否决权以决定它的用途，结果就会由于达不成一致同意的结果而使资源闲置。政府的多头管理会造成公共效率低下，就是“反公地悲剧”的典型例子。在规划权实施过程中，比如建设工程设计方案审批耗时长，一直为公众所诟病，其主要原因也是在此阶段各相关部门出于部门利益，人为设定了很多前置条件，造成开门的锁过多，只有所有的锁都打开才能打开门的困局。各地在优化营商环境改革中，也探索了很多办法，比如部门意见提前到规划编制阶段，细化深化各部门要求，相当于将多把锁统一换成一把公共锁，并且是各部门博弈之后共同确认的方案，由于此时还没有特定的相对人，未进入开发流程，不存在影响开发时限的问题。
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$ i9 {& V( }4 @3.3 博弈论在空间规划上的应用
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林坚等提出空间规划博弈理论，通过对多规冲突的现象实质与博弈模型的研究，认为在配置土地发展权的行政权力重叠且规划部门不愿放权的情况下，各类空间规划在编制、执行过程中的冲突矛盾表现，是规划部门理性选择的结果，建议规划部门应在全面分析各类空间规划异同的基础上，处理好空间规划的分工、协调与合作问题，以便更好地融入国家空间规划体系，还从政府内部纵向博弈、政府不同部门间横向博弈、政府与市场博弈、政府与社会博弈等多种角度进行了分析。邱杰华、何冬华从关注空间冲突的表象转向探讨空间冲突背后各种利益主体的博弈，认为博弈大致可分为两种类型：一是探讨部门之间的横向博弈，关注各类规划由于管控方式、技术标准和法理基础不同而导致的差异，并提出消除差异、统一空间管控的思路；二是探讨中央与地方的纵向博弈，关注各类规划“自上而下’”的层级化管理与“自下而上”的地方发展不相匹配的问题。何冬华认为外部博弈是建设用地的扩展与生态空间的“瘦身”，内部博弈是生态要素的“打架”。曾山山等指出多规融合本质上是一个以空间资源为纽带的多元利益主体博弈局，博弈中的理性、博弈过程及博弈实效都将对城市规划产生重大影响。文超祥和马武定认为根据博弈论制定激励和约束机制，从而平衡行政机关与相对人的利益，是保障城市规划发挥作用的重要手段。杨晓辉和丁金华从利益博弈的视角重新审视城市土地再开发中利益主体行为范式以及相互之间的冲突焦点，剖析规划调控中存在的公众参与泛化、再开发路径单一、土地开发机制束缚等问题。
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, e, I% k+ f3 ~; C& H- I1 ?1 h3.4 博弈论在规划权实施阶段的引入

党的十九大报告指出，加强和创新社会治理，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。作为社会治理中最重要的组成部分，规划权直接关系社会各阶层群体、个人对空间资源使用权的分配。
规划权分为编制、审批、实施、监督等阶段，其中规划权实施与所有人关系最直接、影响也最大，因为它直接影响每个人的空间物权。人都是自私的，愿意在尽可能的条件下尽量多地占用空间资源，而空间资源又是有限且稀缺的，当每个人对空间资源的占有性都呈外向扩张时，将导致需要提前制定规则，限定每个人的空间物权。
规划权编制、审批阶段的博弈之所以没有实施阶段来得影响面广，更多是因为，前者的对象不明确，是无特定对象的规划权，而后者由于落地实施已经产生了建设单位、施工方、相关利害人等多方参与主体。多种形式的规划权实施，对多方参与主体带来的也是不同的利益。行政许可、告知承诺，事前审批与事中事后监管所带来的权利与义务是不同的。因此，将博弈论引入规划权实施阶段，通过对规划权实施的博弈类型、博弈策略等的应用性分析，旨在探索在社会治理背景下不同情形规划管理的最优模式。
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3 B5 H: ^' y0 V! a/ O0 O& |4 现阶段规划权实施中存在问题分析
0 L4 b4 S( b6 @6 P, c4.1 建设用地规划许可证作用的弱化

: R) W: o3 P) x( l2 I3 y建设用地规划许可证是依据城乡规划，尤指控制性详细规划对用地位置、面积和范围作出要求给予建设单位的一个法律凭证，但实际工作中，土地出让方式从划拨转向招拍挂之后，土地出让合同开始更多地通过附件中规划条件承担了一部分确认的职能。按照此前大部分地方的机构设置，规划与国土分属两个部门，土地出让合同的签订双方不含规划部门，如果规划部门提供给国土部门的规划条件与国土部门给土地取得方的合同附件的规划条件出现了不同或矛盾，而又缺少建设用地规划许可证的确认，规划部门就无法进行监管，无法将规划条件继续传导下去，完成规划条件控制建设的使命，真正体现控制性详细规划的“控制性”。这也使得建设用地规划许可证的行政确认功能被弱化，一些地方甚至出现拿到土地使用权证后再去领取建设用地规划许可证的情况，而这在《城乡规划法》和《土地管理法》中是不被允许的。
  
4.2建设工程规划许可证功能的越位

建设工程规划许可证是经城乡规划主管部门依法审核、建设工程符合城乡规划要求的法定凭证，是进行建设工程的法律凭证。依据《城乡规划法》，只要是建筑工程，包括市政设施、线性工程，都需要申请核发工程证。在实际建设程序中，建设工程规划许可证最重要的附件或说组成内容是建设工程设计方案总平面图，通过审查方案总平面图是否符合规划条件，向上确认对规划的落实，也是控制性详细规划指标具体化的一个重要手段，向下指导施工图的设计，最终达到将规划传导到建设的作用。因此，从规划实施的角度而言，建设工程规划许可证是规划指导建设、保证符合规划的重要环节。同时，从规划核实的基准是工程证也可以看得出来，工程证担负着保障建设依规划实施的重要责任。正由于工程证的特殊地位，方案总平面图的审查通常会征求相关多个部门的意见，诸如园林、市政、消防、人防等部门，承载其对技术性把关的职责。
而一些地方，索性就强化了建设工程规划许可证的建设工程设计方案，深度甚至要求达到施工图程度，将流程改成先批施工图，再核发建设工程规划许可证，用施工图替代建设工程设计方案。从一个角度来说，是合并了一些环节，只审查施工图，但实际却是规划部门越位，代替建设部门把关施工图的结果，这背后反映的是规划部门与建设部门的博弈。
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9 u. d+ ^! a0 X# _4.3 规划核实的功能缺失
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规划核实是在建设完工后对是否符合控制性详细规划的规划条件予以核实的行政行为，核实之后才允许进行竣工验收及之后的流程。规划核实是为了确保规划实施效果，因此规划核实参照系是工程证载内容，也是控规中提取出的规划条件，重要指标包括建筑面积、建筑密度、建筑限高、绿地率、容积率等。规划核实作为规划实施的一个闭环收口环节，在规划部门的最后一步把控规划实施效果，本应该起着至关重要的作用，但是由于规划核实不是一个行政许可，仅作为行政行为，约束性不足，留给规划部门的自由裁量空间也大，规划核实不合格情况下依法处理后的如何处置问题，大多大事化小、小事化了，没有充分利用规划核实这一行政手段起到保障建设依规划实施的作用，造成规划核实的功能缺失。
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1 ^4 i* [2 A  s7 V5 博弈论应用分析
5.1 规划权实施改革

6 i% O( I' q7 I5 R: j《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确了“强化制定国家发展战略、统一规划体系的职能，更好发挥国家战略、规划导向作用”，“推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”这也是落实党的十九大报告中提出的“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，“构建国土空间开发保护制度”要求。在此背景下，规划实施改革成为政府职能转变的一个重要切入点。
1 O3 [9 k: j6 e( G# L/ n简单回顾一下规划的发展史就会发现，自新中国成立以来规划一直由建设部门主管，从国家建委、国家城市建设总局、城乡建设环境保护部、建设部直到住房和城乡建设部，一直隶属于建设口，甚至有的地市目前仍为建委的二级局。就算曾经由计委联合分管过，也一直都没有离开建设口的管辖。常说的“规建管”，规划、建设、管理，基本是三位一体，联系紧密的。此次机构改革“多规合一”，规划职能划归到自然资源部管辖，意味着规划将更加宏观，统领空间资源配置，“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”对于指导城市具体建设的规划可能将面临重新构建，原来在《城乡规划法》话语权下构建的城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划或建设工程设计方案的体系就需要继续改革以适应新的国土空间规划统领各专项规划、各详细规划的新体系。
8 Y* R  m3 A! b& b我国的城乡规划学科，是在建筑学的基础上发展而来的，遗传基因决定了城乡规划学偏向工程、技术性，一直以来归建设部管辖，也是这样的逻辑。随着城镇化进程的快速推进并逐渐趋缓，城市新建逐步趋于饱和，高速发展转向高质量发展，建设增量转向减量，城市更新开始出现，功能的转变变得频繁，城市更新语境下的规划实施管理，就出现了很多新的需要博弈的权利。国外发达经济体就是一个参照，如新加坡规划局自1989年起并入了重建局，香港2001年成立了市区重建局。而规划的职能从住房城乡建设部划转至自然资源部，也是遵循这样一个逻辑。
  
; x( K6 p: {" @, v5.2 博弈关系研究

- ?% y$ t+ M& K8 ]' o( J# k  R城乡规划与土地利用总体规划相融合，意味着城乡规划学将补足其在指标控制、资源保护上的短板，但也需要更加注重如何发挥其在空间规划上的先发优势，特别是在城市空间的布局和形态把控上的优势。土地利用总体规划下的指标控制，优势是其约束性及预期性指标明确（主要包括耕地、基本农田、建设用地、城乡建设用地规模、新增建设用地及其占用耕地、土地开发整理复垦补充耕地等指标），刚性强，易于管控，反映了中央政府对地方政府一级土地发展权的管理意图，是一种自上而下的指标配置。但如果仅有这些指标，是无法实现对城市内部空间的布局细化，也无法实现对立体三维空间的规划统筹。后者就是它的劣势所在，而土地利用总体规划的劣势又恰恰是城乡规划的优势，城乡规划对立体三维空间的规划统筹经过这么多年的发展，已经建立了控制性详细规划强制性指标与指导性指标相结合的优势体系，还逐步建立了城市设计辅助美学的体系。这对实现“山水林田湖城”立体空间的特色塑造有着现实的意义。
( y" E$ E) Y2 W: C# T5 b但是规划发展确实有其局限及掣肘，特别是当前城镇化快速发展阶段，对于城市发展的要务是经济建设，很多时候城市的经营者忽略了发展的质量，只关心发展的数量，在乎时间效率，忽视质量效率。因此导致了规划与建设的脱节，规划讲求图面上的美观、建设讲求使用上的利己，造成尽管规划的框架、流程很好，但是往往执行不佳的后果。
: {) W9 Y/ f9 ?5 R4 b6 J1 q, F按照这次国家机构改革的部署，更多考虑的是各类规划，包括总体规划与专项规划、城市总体规划与土地利用总体规划、发展规划与建设规划之间的打架问题，并没有重点考虑规划与实施、使用之间的问题。而在决定规划权实施博弈的因素中，最重要的恰恰是规划与实施之间的问题。
% t8 z2 n7 R- r; t- W) d1 ~规划权在编制阶段，博弈主体通常是各政府部门，对于建设单位甚至公众个体，话语权微弱，尽管《城乡规划法》在信息公开方面已经有了长足的进步，但是不可否认的事实就是编制阶段乃至审批阶段，规划权的博弈主体基本就在政府部门内部，是政府部门内向的博弈，各部门出于各自的部门利益，进行博弈。国务院机构改革之后，空间规划职责统一划归自然资源部门，但是赋予自然资源部门到哪个层级的空间规划尚未明确，这里面仍存在部门博弈空间。不过这一阶段的博弈并非本文研究重点，在此不展开赘述。下面从内部博弈和外部博弈来分析研究规划权实施阶段的博弈策略。
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! ~6 b: \* O+ [# g6 H. p7 t5.2.1 内部博弈

内部博弈中，在规划权实施阶段，由于规划与建设的分离，两者事权分属自然资源部和住房城乡建设部，决定了规划权实施阶段的内部博弈将主要集中于规划部门与建设部门之间，其重点就在建设工程规划许可证以及与施工许可证之间的责权边界划分。前文也阐述过工程证在规划权实施过程中的地位和作用，在规划部门属于建设口主管时代，“规建管”的管理逻辑链条不存在障碍，但到了规划部门与建设部门分离的时代，怎么落实规划到建设反而成了博弈重点。
  ]  d) n" @3 \- L3 N0 \# N利用霍特林模型对这个内部博弈进行分析。按照建设项目审批流程，由于建设用地规划许可证载内容一般包括用地位置、用地性质、用地规模、建设规模、容积率等，这些内容也是从控制性详细规划中提取出来的规划条件，是建设部门本身并不掌握的，所以，博弈的焦点不会在建设用地规划许可上；建设工程规划许可与建筑工程施工许可的关键都在
1 u8 ^& \8 R2 J1 \& U' R一张图的审查上，关于这张图的审查，每个部门审查的范围边界，审查深度，就成为博弈的焦点。
  

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2 f% l; N1 a1 |5 b: _" j图1可以看出原来机构改革前规划部门与建设部门的管辖界线，虽然也是有明确的阶段划分，但是前文也提到过，一些地方建设工程规划许可审查的对象其实是施工图。也就是说，建设部门的权责范围被压缩，仅负责核发建筑工程施工许可证这一行政行为，规划部门的审查范围被扩大，这是某些地方政府部门内部博弈的结果。
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图2机构改革之后，自然资源部门（原规划部门）原先在城镇实施规划管理的“一书两证”与国土部门的用地预审、用地批准等环节与“一书两证”将会面临整合，按目前国务院“放管服”“营商环境改革”等工作部署上看，极有可能整合为两到三个环节，原来已经达到的博弈平衡也就面临瓦解重构。
  
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图3是应用霍特林模型对此前的建设工程设计方案审查与建筑工程施工图审查的边界点进行博弈推演。原来的均衡点在O处，由于规划部门与建设部门同属住房城乡建设部主管，一些地方偏向A处，一些地方偏向B处，都属于内部职责调整，是很容易就稳定下来的，但现在不再有这样天然的平衡条件了，于是会出现A点和B点之间的强烈拉锯，最终将再次均衡于O点这一明确的分界线上。此刻的O点也将随着此次改革的本意有所调整，取决于是否是外部性的、是否对空间资源的支配使用产生影响。其中的逻辑也是此次改革的本意，自然资源部门主管国土空间规划，原先的规划包打天下的格局将根据是否具有外部空间属性进行优化，规划设计方案审查深度、范围的判断标准也就简化至此。
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- V. E% Z3 L9 X/ v$ J$ ^5.2.2 外部博弈
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9 F; u0 v3 p. H/ x从博弈方的类型上来说，外部博弈有社会治理中自然资源保护与利用开发的平衡博弈，生态环境与经济发展的平衡博弈，无为而治与有为之治的博弈，以及政府与市场的博弈。但其中对规划权实施、空间资源使用权影响最大的当属政府部门与建设方之间的博弈。
在规划权实施的后阶段，由于政府部门已经达到博弈平衡，博弈类型也从内部博弈转变为外部博弈，博弈主体转变为政府部门（规划许可核发方）与建设单位（规划许可申领方）。博弈方式也变得更为直接，即建设与监管。过去的方式是政府部门（主要由规划部门代表）依据规划发放行政许可，建设单位开始建设，等建设完工后，规划部门进行规划核实，即对建设工程是否符合规划条件进行验收，如果此时发现不符合规划条件、不符合规划许可内容的，通常会责令改正，但是也存在一种情况，即无法改正、但对周边影响很小的情况，这种情况如何处理，如果拆除，资产浪费，如果不拆除，又只能以罚代管无法体现规划的权威性。这其实就是一种规划权实施的博弈，建设方与政府部门对规划权如何实施的一个博弈。这种博弈体现的是对空间使用权约束性的博弈。  
3 @2 H4 p" a5 `1 X7 e从表1、表2可以看出，在轻处罚条件下，建设方更倾向于不按规划实施，因为即使被政府部门监督发现，其也仅付出-2的代价，与未被发现下获得的收益5相比，它更愿意去触碰这条法律界线，铤而走险获取更大的利益。在重处罚条件下，建设方更倾向于按规划实施，因为不按规划实施付出的代价更大。这也说明了在是否按规划实施的博弈中，外部条件，即处罚规则的制订会直接影响建设方的违法成本，是否可以铤而走险，还是循规蹈矩。
在此次改革之后，自然资源部门由于统管包括土地、空间资源等方面的自然资源，职责关注重点不再是追求高速发展时期的城市建设本身，更多关注的是在追求高质量发展时期对土地、空间资源如何合理地利用而不破坏生态环境。因此，对空间资源的使用方的约束就应该更严格，原来的《城乡规划法》规定的不按规划实施的处罚范围、标准也应该进行优化。判定是否需要处罚的准则是看不按规划实施是否侵占了外部公共空间资源、影响了他人对外部公共空间资源的使用，处罚的标准也应当向原土地方面的处罚靠拢，严罚、重罚，使违法者付出高于他获取利益数倍的代价，包括经济上、刑事上、信用上等多个方面。同时，还要通过强化规划核实的实际效用，真正发挥其闭环收口的把关作用，保障规划的落实。
  
1 P3 p8 z8 u3 ~/ d2 u6 结语与讨论
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内部、外部博弈共同构成了空间规划权实施阶段的博弈。随着国务院机构改革中新组建部门三定方案的公布，自然资源部的三定方案浮出水面，“建立国土空间规划体系并监督实施”的任务也迫在眉睫，同时也明确了“建立健全国土空间用途管制制度，研究拟订城乡规划政策并监督实施”的职责。在这场空间规划权实施的博弈中，内部博弈将逐渐趋于稳定，以规划权实施是否会对外部公共空间产生影响作为判断准则，划分主管部门与其他上下游、左右邻相关部门的权责界线，因为只有在这个点上，各博弈参与方才会减少争议，趋于平衡；外部博弈还将继续，毕竟在经济高速发展转向高质量发展的今天，个体理性能否被集体理性所控制，还要看主管部门制订的政策规则是否能够消弭个体理性追求利益最大化带来的利益诱惑，强化规划核实的实际效用，从加大处罚力度、纳入信用体系联合惩戒等方面去构建，迫使空间资源使用方不得不呆在按规划实施的支付矩阵内，以达到个体利益的最大化，从而取得整体利益的最大化。
本文作者在规划权实施领域引入博弈论的概念，也旨在引起主管部门的重视，在重构用途管制政策时能够充分考虑博弈参与方、博弈方可选择的策略以及博弈方的支付结构这三大要素，令政策成为具可操作性且行之有效的政策，而不是走走过场、无法落实、无法真正钳制住利益最大化追求者脚步的政策。



/ Y& D) P) D5 K$ H" I文章来源于：《北京规划建设》
7 d; _- q" m( A- w/ F/ L作者：黄玫清华大学建筑学院博士研究生，自然资源部国土空间规划局副调研员。
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